do Conjur
O federalismo brasileiro traz, na prática, um excesso de centralização do poder na União. Os estados deveriam ter mais autonomia, especialmente em questões fiscais, mas, embora a Constituição abra espaço para isso, a repartição de competências não é bem gerida pelos entes federados.
A constitucionalista Vera Chemim
Essa análise é da advogada constitucionalista Vera Chemim, que também é mestre em Administração Pública pela FGV de São Paulo. Em entrevista à revista eletrônica Consultor Jurídico, ela explica como o federalismo brasileiro se dá na prática, faz um histórico de como esse conceito mudou desde a primeira Constituição do país e compara nosso modelo com o dos Estados Unidos.
Segundo a constitucionalista, o modelo federalista brasileiro é inspirado no americano e segue as mesmas premissas, mas tem origens distintas. Nos EUA, os estados já eram soberanos, resolveram adotar o federalismo e mantiveram sua autonomia. Já no Brasil, o Estado unitário descentralizou seu poder para as províncias, hoje estados.
A diferença na origem e o distanciamento ao longo do tempo são fatores que, para Chemim, levam o federalismo brasileiro a enfrentar muitos obstáculos na prática atualmente.
Leia a seguir a entrevista:
ConJur — O modelo federativo brasileiro segue as mesmas premissas do modelo dos Estados Unidos?
Vera Chemim — Teoricamente sim, embora nos EUA os entes federados detenham de fato amplo poder e autonomia irrestrita, ao contrário do Brasil, cujo modelo federalista remete à simetria entre cada um dos entes federados — União, estados, Distrito Federal e municípios.
É diferente do conceito de confederação, que remete a uma união de estados por meio de um acordo. Todos mantêm a sua soberania, liberdade e independência.
As 13 colônias inglesas, no final do século 18, proclamaram a sua independência e se reuniram em uma confederação, que só foi consolidada quando a maioria das antigas colônias explícita e voluntariamente a ratificou.
No federalismo, a soberania foi transferida para um ente central. A finalidade era fortificar politicamente as antigas colônias inglesas. De fato, todos os estados que passaram a compor o federalismo americano mantiveram a sua soberania, ou seja, a sua autonomia total decorrente da confederação.
No caso do Brasil, o contexto era totalmente diferente. Era a época do governo imperial. O Estado era unitário, detentor de toda a soberania. E tínhamos províncias. A partir do momento em que adotamos o modelo do federalismo, o próprio governo passou a descentralizar o poder político-administrativo para as províncias, que se tornaram estados-membros.
Os EUA adotam o chamado federalismo por agregação, que tem como característica a maior descentralização do Estado. Os entes regionais possuem competências muito mais amplas do que os do Brasil.
No Brasil, as províncias do tempo do Império tornaram-se estados-membros e o modelo herdou inevitavelmente a maior centralização de poder político da União.
Um exemplo emblemático é a questão da institucionalização da pena de morte. Isso ocorreu em parte dos estados americanos, e não em todos eles. No caso do Brasil, não há essa diversidade de posicionamento jurídico. O ente central — a União — impõe as disposições às quais se subordinam os estados-membros.
A diferença mais relevante entre o federalismo americano e o brasileiro reside na relação entre os estados-membros e o poder central. Nos EUA, essa relação é bem menor do que no Brasil. Cada estado atua de forma autônoma e participa das decisões a nível nacional de forma distinta, devido à herança do federalismo dual.
No Brasil, o federalismo é predominantemente de cooperação: os estados-membros têm uma maior tendência a atuar em conjunto para tratar de decisões a nível federal. O federalismo de cooperação corresponde a uma intervenção maior da União, no domínio econômico principalmente, a fim de garantir o modelo do estado de bem-estar social a partir de uma livre cooperação da União com os estados-membros.
ConJur — Apesar das diferenças na origem, o modelo federativo brasileiro é inspirado no dos EUA?
Vera Chemim — Ele é inspirado, com certeza, no modelo americano. Só que, com o passar do tempo, começamos a nos distanciar um pouco desse modelo. De um lado, aprofundamos aquele modelo com relação à divisão de poderes e à repartição de competências. Mas, de outro lado, acabamos adotando um modelo híbrido.
Vera Chemim — A primeira Constituição republicana, de 1891, adotou, a princípio, supostamente, um federalismo dual, a exemplo do federalismo americano. A ideia inicial era que União e estados-membros fossem duas esferas de governo autônomas.
Já na Constituição de 1934, referente ao governo provisório de Getúlio Vargas, houve uma tendência de adotar um federalismo cooperativo. Cada ente federado iria “fazer a sua parte” para satisfazer necessidades sociais.
De 1937 a 1945, durante o Estado Novo, a União acabou tendo um poder político novamente maior. Houve uma centralização maior do poder na União.
Em 1967, houve de novo, devido ao regime militar, maior centralização do poder na União, passando do federalismo cooperativo para o federalismo denominado nominal — aí, sim, distanciando-se completamente do federalismo americano.
O federalismo nominal remete justamente ao fato de que, em vez de o Brasil concretizar a repartição de poderes e de competências entre todos os entes federados, houve uma maior centralização na União relativamente aos estados-membros, que viram o seu poder diminuir a cada ano.
Depois, a Constituição de 1988 tentou resgatar tudo aquilo que foi perdido ao longo do Estado Novo e da ditadura militar — a repartição de poderes e a repartição de competências entre os estados federados.
ConJur — A inspiração no modelo dos EUA foi mantida na Constituição de 1988?
Vera Chemim — A base doutrinária continua igual, mas a Constituição Federal de 1988 aperfeiçoou o princípio federalista ao estruturar o sistema de repartição de competências. Ela tentou refazer o equilíbrio das relações entre o poder central e os poderes estaduais e municipais.
As características do modelo de federalismo previsto na Constituição de 1988 se coadunam com dois tipos de federalismo: dual e de cooperação. Nesse ponto, ele acaba se tornando um modelo híbrido, diferente daquele modelo inicial espelhado no modelo americano.
O federalismo brasileiro previsto na Constituição de 1988 conserva as premissas do federalismo dos EUA no que diz respeito à repartição de poderes e de competências entre os estados federados. Mas, dadas as peculiaridades do território brasileiro, que se apresenta de forma totalmente desigual, o Brasil acabou mesclando os elementos dos federalismos dual e cooperativo, no sentido de tentar solucionar os problemas de cada região — o que não ocorre nos EUA, tendo em vista que os estados já eram separados e independentes.
Os estados necessitam de uma maior autonomia, até por conta do excesso de burocratização e da mora do Congresso em legislar sobre temas urgentes e que remetam às diferentes realidades regionais.
ConJur — Por que a descentralização não é atingida na prática?
Vera Chemim — Temos um excesso de centralização do poder na União e condições impostas pela Constituição que acabam dificultando essa descentralização. O que se dá no Brasil é uma mera desconcentração de poder.
Uma das causas dessa disfuncionalidade remete à origem do federalismo brasileiro. Historicamente, o Brasil passou de um federalismo que se pretendia dual, depois cooperativo, a partir da Constituição de 1934, passando para um federalismo nominal durante o Estado Novo e o regime militar.
Os estados-membros acabam tendo algumas competências subsidiárias. O parágrafo único do artigo 22 da Constituição prevê que a competência privativa da União para legislar sobre vários temas pode ser complementada pela legislação dos estados, desde que trate de questões específicas de todas as matérias representativas e desde que haja uma lei complementar federal delegando aquela competência.
Muitas vezes, na prática, essa repartição de competência é inócua. Os estados se encontram muitas vezes impedidos de legislar sobre matérias de seu interesse, específicas e peculiares à sua região, porque não há lei complementar federal delegando aquela competência.
O principal problema é que cada estado-membro tem as suas peculiaridades de natureza geográfica, populacional, econômica e política, o que contribui para o agravamento das assimetrias entre cada estado, além de a centralização de poder e competências na figura do ente central dificultar sobremaneira o seu desenvolvimento.
ConJur — Qual modelo é melhor para o Brasil? Um modelo que dê mais autonomia para os estados ou um que centralize mais questões na União?
Vera Chemim — O melhor modelo para um país com a dimensão continental do Brasil é o modelo híbrido, proposto pela Constituição, uma vez que as regiões diferem em aspecto geográfico, econômico, político e cultural.
O problema não reside no modelo híbrido de federalismo, mas, sim, na forma da sua operacionalização. Ele tem potencial para ser efetivamente materializado na prática, mas há negligência e omissão da União e dos estados no sentido de cobrir as lacunas legislativas relativamente aos temas de suas respectivas competências constitucionais, notadamente as concorrentes.
Por sua vez, os estados não cobram nem da União e nem do Legislativo essa lei complementar autorizando-os a legislar sobre questões que são importantes para cada um deles.
Também há lacunas no que diz respeito às competências concorrentes. O artigo 24 da Constituição prevê que tanto União quanto estados e Distrito Federal podem legislar concorrentemente. O parágrafo 1º desse dispositivo diz que a competência da União se limita a estabelecer normas gerais. E o parágrafo 3º diz que, inexistindo lei federal com normas gerais, os estados exercerão a competência legislativa plena para atender às suas peculiaridades.
Apesar de o federalismo e a separação dos poderes serem considerados cláusulas pétreas, insuscetíveis de alteração substancial, secundariamente eles não são imunes a uma reforma por meio de emenda constitucional, no sentido de transferir a competência aos entes federativos — desde que as alterações não afetem o núcleo duro das cláusulas pétreas.
De outro lado, existem rodovias federalizadas, estadualizadas e municipalizadas. Um trecho da BR-116 em Taboão da Serra (SP) foi municipalizado por questões de interesse de São Paulo.
ConJur — Quais são os principais exemplos de problemas resultantes da falta de autonomia dos estados?
Vera Chemim — De uma forma geral, as questões mais polêmicas e de difícil solução dizem respeito às searas econômica e fiscal. O problema é que o Estado adota o federalismo, mas o sistema tributário remete ao Estado unitário, em que os estados-membros dependem da União para o recebimento de recursos oriundos de arrecadação de tributos federais.
Os estados não fazem nenhum esforço e não têm nenhum custo para arrecadar essas receitas. Com isso, também ficam na dependência da União com relação a esse dinheiro e não têm poder para criar impostos que vão mais ao encontro das suas necessidades. Por isso, há um engessamento das suas políticas públicas.
Se estados e municípios tivessem liberdade para criar tributos que fossem ao encontro de suas reais necessidades — e não aqueles que são impostos pela União —, eles poderiam arrecadar muito mais e não dependeriam da transferência de receita da União e da vontade do Congresso de criar lei complementar para atender às suas prioridades regionais.
De um lado, o artigo 155 da Constituição prevê condições extremamente rígidas para evitar abusos de natureza fiscal e macroeconômica de um estado para outro. De outro lado, essa mesma rigidez acaba inevitavelmente diminuindo a autonomia local de cada estado, com relação ao ICMS.
